Тезисы к дискуссии на Международном форуме по госуслугам (июнь 2010)

Короткая предыстория публикуемого ниже текста. Эти тезисы были написаны в качестве раздаточного материала для участников Международного форума «Государственные электронные услуги: приоритеты и условия реализации в России», организованного газетой «Ведомости». Форум проходил в Москве 28 июня 2010, и его программу можно посмотреть на сайте «Ведомостей» (http://www.vedomosti.ru/events/elekpr/).

В одной из дискуссий форума принимал участие Константин Синюшин, Генеральный директор Information Intelligence Group, EMC Россия и СНГ – компании, в которой я имею честь работать уже пятый год (а с одним из ведущих программных продуктов этой компании – платформой EMC Documentum – имею дело уже 12 лет!). Понятно, что выступление с докладом и выступление в рамках дискуссии – не одно и то же. И «вживую» все было произнесено не совсем так, как было заранее написано. К тому же, некоторые положения публикуемых тезисов имеют явно дискуссионный характер – они специально писались в таком виде, чтобы вызвать живое обсуждение. И такое обсуждение состоялось и было, по мнению Константина, вполне продуктивным. Мне самому, к сожалению, присутствовать на форуме не довелось, но публикуя сейчас этот текст, я рассчитываю, что дискуссия завяжется и здесь, в блоге.

Как я уже упоминал в предыдущем посте, тезисы мы писали вместе с Константином. Поэтому в качестве авторов я указываю нас обоих.

Константин Синюшин, Альберт Бертяков. Новая парадигма электронного правительства – взгляд EMC

Современный уровень развития электронного правительства в России, мягко говоря, не радует – мы находимся в самом конце 6-го десятка рейтинга ООН, за прошедший год переместившись всего на одну позицию вверх, с 60-го на 59-ое место. Но нет худа без добра – на самом деле, нынешняя ситуация является не недостатком, а нашим конкурентным преимуществом. Благодаря типично российской недореализации ФЦП «Электронная Россия 2002-2010», мы не успели внедрить в своих правительственно-автоматизационных решениях технологии прошлого века, составляющие основу большинства архитектур электронного правительства в странах, являющихся лидерами упомянутого рейтинга ООН. Образно говоря: опоздав на поезд, мы имеем сейчас возможность сесть в самолет, летящий в том же направлении.

Сегодня у России есть неплохой шанс вспомнить и реализовать старый лозунг – «догнать и перегнать». Только догонять и перегонять в этот раз придется не Америку (хотя – и ее тоже), а Ю.Корею, Францию, Сингапур, Эстонию – все те страны, которые сейчас ставят в пример по части реализации электронного правительства, и об опыте которых любят рассказывать на многочисленных конференциях и семинарах (нынешний форум еще раз подтверждает эту тенденцию). Для того, чтобы совершить этот догоняюще-обгоняющий маневр, России нужно не повторять опыт, бывший передовым около десятка лет назад, а перейти к внедрению новых управленческих парадигм и новых информационных технологий, позволяющих – в отличие от традиционных – не только (и не столько) построить электронное правительство экстенсивным способом (много потраченных денег, много усилий, много времени), а - вспомним теперь исторический лозунг нашего большого восточного соседа - сразу совершить «большой скачок».

Основная тенденция развития современных информационных технологий состоит в назревшей и уже практически реализующейся смене традиционных лидеров на рынке ИТ-решений. Действительно, все чисто технологические инновации были сделаны всеми традиционными лидерами (как в производстве аппаратных и программных платформ, так и бизнес-ориентированных решений) еще в конце прошлого века (с разницей, возможно, в пару-тройку лет), и поэтому в течение всего первого десятилетия века нынешнего реально наблюдалась стагнация практического применения ИТ – и вообще, и в государственном секторе, в частности.

Дальнейшее развитие электронного правительства с прицелом на повышение эффективности использования бюджетных денег (и бюджетирования, ориентированного на результат), невозможно без смены самой парадигмы государственного управления с использованием ИКТ. Сегодня и завтра государственное управление и поддерживающие его технологии должны развиваться согласованно, в рамках единого процесса.

Собственно, для дискуссии и предлагается такая новая парадигма государственного управления и государственных услуг, новая архитектура построения приложений и платформ для электронного правительства, а также новый (относительно, т.к. все новое – это хорошо забытое старое) подход к реализации ЭП, предусматривающий единую точку координации и управления административными и информационными рычагами.

Сделаю совсем короткое отступление. Мне, как представителю компании, широко известной в мире своими решениями в области хранения и управления информацией, конечно, более близка именно инфраструктурно-функциональная тема в разговоре об электронном правительстве. Но я говорю об этом не только и не столько из-за того, что я лучше знаком с этой частью проблематики и что это является моим бизнесом, но, главным образом, потому, что сегодня, на наш взгляд, излишнее внимание и идеологов ЭП, и людей, занимающихся технической реализацией, уделяется вопросам, которые условно можно назвать «вершиной айсберга» - фронт-офису ЭП (портал госуслуг, колл-центры, многофункциональные центры), «смотрящему» в сторону граждан и – пока еще не в полной мере – бизнеса.

А между тем, главное в ЭП – инфраструктура и функционал ядра. Ведь ЭП – это не только и не столько общение носителя государственных услуг с потребителями (гражданами, бизнесом), но и внутреннее функционирование всего механизма ЭП. Если не помнить об этом, то все наши разговоры могут уподобиться обсуждению современного автомобиля исключительно с позиции внешнего вида его кузова и удобства салона. А ведь главное в автомобиле все-таки двигатель, современный (подчеркиваю это!) блок управления и колеса.

Внутренняя же часть ЭП («подводная часть айсберга») – это, прежде всего, архитектура (техническая, функциональная, информационная, интеграционная), обеспечивающая автоматизированную поддержку реализации ВСЕХ государственных функций – как тех, что нацелены на реализацию государственных услуг, так и тех, которые необходимы для обеспечения функционирования самой государственной машины (т.е. предназначенных для «внутреннего потребления»). Среди таких «внутренне-ориентированных» функций одни из первых мест занимают функции внутриведомственного и межведомственного информационно-документального взаимодействия и механизмы реализации административных регламентов.

Иными словами, если вчера еще в понятии «электронное правительство» главным было слово «электронное», то сегодня главным должно стать слово «правительство» (имеющее общий корень со словами «управление» и «правильный»), ибо реальное достижение нового качества государственного управления и государственных услуг возможно только на пересечении политической воли высшего руководства страны (а она, безусловно, есть), ПРАВИЛЬНОГО административного управления и ПРАВИЛЬНЫХ информационных технологий.

Что же такое – «новое качество государственного управления и государственных услуг» ? Это возможность государства при меньших внутренних затратах обеспечивать большую управляемость правительственными органами в режиме реального времени, с одной стороны, и большую удовлетворенность бизнеса и граждан от взаимодействия с государственными органами в режиме реального времени, с другой стороны.

Что же такое – «новая архитектура электронного правительства» и какие новые возможности для ее построения предоставляют новые лидеры ИТ-рынка ? Это, прежде всего, целый набор решений в области консолидации информационных ресурсов, безопасности и разделения доступа к консолидированным ресурсам, а также инструменты гибкого, быстрого и эффективного (с точки зрения стоимости, ресурсов и времени) создания и перенастройки управленческих приложений.

Рассмотрим теперь каждую составляющую часть подробнее.

Качество государственного управления.

Перечислим основные функционально-технические требования к платформе ЭП, которые необходимы для обеспечения должного качества государственного управления – это те самые «внутренне-ориентированные» функции, которые упоминались выше:

1. Возможность организации коллективной работы с информационными ресурсами и документами внутри каждого государственного ведомства и организация межведомственного обмена информацией и документами в электронном виде - в соответствии с административными регламентами, в реальном масштабе времени, на базе единой технологической платформы, обеспечивающей: 

• общий механизм обработки входящей информации, независимо от канала поступления (интернет-сайт, колл-центр, почта бумажная, почта электронная),
•  единый механизм автоматической структуризации информации для обработки, хранения и мгновенного доступа к ней - в соответствии с правами доступа и ролями разных сотрудников,
•  единый механизм вывода информации в индивидуальном и пакетном режимах для передачи получателю по разным каналам отправки.

2. Все вышесказанное в п.1 также должно относиться к любым форматам информации, обрабатываемой в государственных ведомствах - от сканерных изображений бумажных документов, включая документы, изначально создаваемые и обрабатываемые в цифровых форматах, и вплоть до мультимедийной информации.
3. Обеспечение информационной прозрачности для открытой (предназначенной для публичного доступа) информации и защиты внутренней (служебной, конфиденциальной) информации, в том числе - за счет включения в процесс обработки внутри государственных ведомств, в качестве завершающего этапа, помещение открытой информации на внешний веб-сайт ведомства или помещение внутренней информации в защищенное хранилище, вместе с обеспечением неизменности содержания в процессе публикации или хранения.
4. Обеспечение - также на единой платформе – поддержки исполнения внутри ведомства как жестко структурированных процессов, реализующих один и тот же административный регламент (до тех пор, пока регламент существует в принятом внутри ведомства виде), так и неструктурированных процессов коллективного обсуждения/разработки документов в процессе выполнения ведомством своих функций.
5. Обеспечение механизма изменения заложенных в систему моделей административных регламентов в процессе долгосрочной работы каждого ведомства силами эксплуатационного персонала, то есть без программирования и при помощи исключительно только графических средств настройки.
6. Возможность работы системной платформы ЭП как в территориально распределенном, так и централизованном режимах. Выбор каждого конкретного варианта должен быть обусловлен внутренними особенностями каждого ведомства с точки зрения его структуры и штатов, с одной стороны, и выполняемых функций и центров принятия решений, с другой стороны.

Качество государственных услуг.

Возможно, это покажется несколько парадоксальным, но основные требования к качеству государственных услуг можно сформулировать с использование количественных показателей. Это, прежде всего, минимальное время ожидания результата услуги и минимальные же трудозатраты на ее реализацию – как с точки зрения получателя услуги (подготовка запроса на оказание услуги и предоставление необходимой информации/документов), так и с точки зрения оказывающего услугу ведомства (собственно, трудозатраты персонала на оказание услуги). Ну и, конечно, важными показателями качества оказания услуги являются полнота полученного результата и его актуальность.

Понятно, что раз речь заходит о минимизации трудозатрат, без средств автоматизации обойтись невозможно.

Основное технологическое отличие ранее рассмотренных процессов госуправления (нацеленных на «внутреннее потребление» ведомств) от процессов, предназначенных для оказания государственных услуг гражданам и бизнесу, состоит только в возможном (и даже – высоковероятном) межведомственном характере последних, - поскольку для наибольшего удовлетворения потребителей государственных услуг давно уже сформулирована парадигма «единого окна», в которое подается заявка потребителя на предоставление государственной услуги и через которое после завершения процесса оказания услуги выдается запрошенный потребителем результат.

При этом, для оказания услуги сотрудникам службы «единого окна» (существующей почти везде в нашем государственном секторе, еще с момента завершения предыдущего этапа административной реформы), надо зачастую обращаться в различные смежные ведомства за необходимой информацией и необходимыми согласованиями. В бумажном виде это давно работает во многих российских регионах и ведомствах. Но:

• С одной стороны, перевод в электронный вид всех необходимых для оказания услуг информационных ресурсов и административных регламентов (и не просто перевод, но еще и интеграция в единое информационное пространство) - задача почти неподъемная в обозримое время и при существующих технологиях автоматизации государственных функций.
• С другой стороны, «единое окно», настроенное на бумажное взаимодействие, оказалось чревато для потребителей государственных услуг многократными подходами к нему, территориальной удаленностью, большими очередями и затянутыми срока обслуживания.

Многие другие механизмы взаимодействия потребителей государственных услуг с государством (например колл-центры) и вовсе оказались в полном отрыве как от бумажных, так и от электронных процессов. А сами регламенты являют собой труднодоступные (с точки зрения банального их отыскания в недрах ведомств) и сложно читаемые (с точки зрения структуры и содержания), не всегда актуальные текстовые документы, трудно (или вообще не) переносимые на инструментальные средства проектирования и автоматизации внутри- и межведомственных процессов.

Многие государственные функции, напрямую не относимые к государственным услугам юридически, но представляющие собой все те же примеры жестких или гибких процессов, и вовсе организационно реализованы настолько хуже задуманной цели, что просто множат на пустом месте неудовлетворенность граждан, - по одной простой причине, что в их реализации вовсе не использованы или использованы недостаточно инновационные ИТ-технологии, либо осуществление данных функций неправильно разбито между разными ведомствами.

Таким образом, для достижения необходимого качества оказания государственных услуг с технологической точки зрения необходимы практически те же функциональные возможности, которые выше были перечислены при обсуждении качества государственного управления (естественно, с поправкой на высоковероятный характер межведомственного взаимодействия):

1. Возможность организации коллективной работы с информационными ресурсами и документами внутри каждого государственного ведомства и организация межведомственного обмена информацией и документами в электронном виде - в соответствии с административными регламентами, в реальном масштабе времени, на базе единой технологической платформы.
2. Возможность работы с любыми форматам информации, существующей в государственных ведомствах.
3. Обеспечение информационной прозрачности для открытой информации и защита внутренней информации, увязанные с обеспечением неизменности содержания в процессе публикации или хранения.
4. Обеспечение поддержки исполнения как жестко структурированных процессов, реализующих один и тот же административный регламент так и неструктурированных процессов коллективного обсуждения/разработки документов в процессе выполнения ведомством своих функций.  Добавим – эта автоматизированная поддержка должна распространяться и на процессы межведомственного взаимодействия в ходе оказания услуги.
5. Обеспечение механизма изменения заложенных в систему моделей административных регламентов без программирования и при помощи исключительно только графических средств настройки.
6. Возможность работы системной платформы ЭП как в территориально распределенном, так и централизованном режимах.

Межведомственное взаимодействие порождает еще одно – возможно, самое главное требование – обеспечение интегрируемости и интероперабельности информационных систем различных ведомств.

Политическая воля руководства.

Как в результате реализации программ электронного правительства не просто ДОГНАТЬ другие страны, которые успели ранее уйти далеко вперед в построении электронных правительств, развитие которых было подчинено определенной внутриполитической логике и этапности развития информационных технологий в прошлые годы, когда они еще активно развивались на системном уровне, не всегда понятном чиновникам, но и ОБОГНАТЬ их - за счет понимания общих тенденций развития как государственного управления, так и информационных технологий, и на базе этого понимания обеспечить новое качество государственного управления и государственных услуг ? Для этого нужна третья составляющая, названная выше – политическая воля руководства.

Давайте обратимся к опыту крупных корпоративных проектов в области автоматизации управления - где статистически гораздо больше в процентном выражении успешных проектов, где гораздо меньше средние сроки реализации таких проектов и где гораздо серьезнее оценивается эффективность ассигнований на подобные проекты. И мы увидим, что наиболее успешные, наиболее быстрые и наиболее эффективные проекты в области внедрения ИТ технологий осуществляются в корпорациях, в которых главным движителем (как говорят на Западе – «драйвером», что можно переводить не только в контексте движения, но и в контексте управления) перемен является высший менеджмент, а выбор и собственно осуществление внедрения ИТ технологий обеспечивается специальным проектным офисом, напрямую подчиненным топ менеджменту, и синхронизируется с организационными переменами и методологической поддержкой.

Если очень грубо уподобить (с известными допущениями), правительство страны и правление крупной корпорации, то управление организационными изменениями и управление ИТ проектами должно вестись из единого центра, который одновременно организует работу как реального, так и электронного правительства.

То есть для того, чтобы электронное правительство было успешным, мало выбрать правильные ИТ технологии, надо правильно управлять проектом электронного правительства на уровне правительства реального. Ровно для этого необходима реальная политическая воля высшего руководства, но зато результат может быть синергетически положительным.

Архитектура электронного правительства.

Говорить об архитектуре электронного правительства стало очень модно в последнее время. Однако, чаще всего, такие разговоры не идут дальше картинки, умещающейся на один слайд в презентации. А между тем, с технической точки зрения, электронное правительство – чрезвычайно сложная информационная система, даже не «система», а комплекс, состоящий из множества систем. И развитие этого комплекса без надлежащего комплексного плана (т.е. архитектуры ЭП) сродни строительству целого города в условиях отстутствия единого архитектурного проекта. Хотя история знает и такие примеры…

Уже достаточно долгое время идет разговор о некоем «системном проекте», в котором и должна была бы быть представлена перспективная архитектура ЭП. Однако, тот вариант «системного проекта», который «засветился» в начале этого года, просто не выдерживал никакой критики, а о более поздних доработках и улучшениях исходного документа известно только, что что-то было сделано, но что именно – тайна, покрытая мраком.

Конечно, в рамках настоящей дискуссии невозможно не то что детально, но даже и поверхностно обрисовать то, как должна выглядеть «правильная» архитектура ЭП, но если посмотреть на опыт больших корпоративных проектов, то архитектура комплексного ИТ-решения всегда состоит из нескольких срезов:

• Процессная архитектура (точка зрения на планируемые к охвату ИТ-решениями процессы, подразделения и информационные потоки).
• Логическая системная архитектура (показывающая ключевые компоненты системы и определяющая роль проектируемой системы в более широком ландшафте, включая взаимосвязь с другими системами – как техническими, так и организационными).
• Архитектура приложений (точка зрения, «транслирующая» логическую системную архитектуру в конкретные приложения, исполняющие логические роли).
• Информационная архитектура - модель информации / документов/ содержания (на концептуальном уровне, не в терминах конкретных продуктов и программных платформ): ключевые классы информации и подход к управлению метаданными, хранению документов/ содержания, управлению доступом и использованию документов/ содержания.
• Интеграционная архитектура – описание необходимого взаимодействия (на уровне информации, документов и процессов) разрозненных информационных систем и технических способов организации такого взаимодействия.
• Техническая архитектура (верхний уровень - например, рассматривающий проблему «централизация или федерация» с учетом организационной структуры  и других ограничений) – в пределах, необходимых для определения рамок и масштаба решения.

Дорожная карта электронного правительства.

«Дорожная карта» электронного правительства, т.е. подход, предлагаемый нами к реализации этого амбициозного государственного проекта, в чем-то похожа на пятиэтапную модель реализации государственных услуг, которая неоднократно была представлена в многочисленных презентациях Минкомсвязи и зафиксирована в документах Правительства РФ, посвященных данному вопросу.

«Дорожная карта» предусматривает 4 стадии реализации ЭП (включая «стадию 0», т.е. текущее состояние фактически бумажного документооборота), в ходе которых постепенно повышается эффективность процессов ЭП и наращивается/оптимизируется инфраструктура ЭП.

Основные характеристики каждой из стадий «дорожной карты»:

• Стадия 0 (Бумажная). С точки зрения инфраструктуры ЭП – практически полное ее отсутствие (документы хранятся либо в бумажной форме, либо в разрозненных системах или локальных папках на компьютерах пользователей). С точки зрения процессов - внутренний документооборот ведется на бумаге, компьютеры используются как пишущие машинки, исходящие документы  рассылаются на бумаге, поиск документов производится вручную.
•  Стадия 1 (Базовая). С точки зрения инфраструктуры ЭП – внедрены и используются базовые средства управления документами. С точки зрения процессов – реализованы централизованный ввод, хранение и поиск документов: входящие бумажные документы переводятся в электронный вид, документы хранятся в едином репозитории, документы индексируются для поиска, обеспечивается базовое управление доступом к документам, существенно ускорены поиск и доступ к документам.
• Стадия 2 (Ведомственная). С точки зрения инфраструктуры ЭП – автоматизированы процессы работы с документами и регламенты хранения. С точки зрения процессов – обеспечивается коллективная работа с документами (с соблюдением регламентов доступа), повышается эффективность персонала и качество услуг, снижаются операционные расходы, улучшается взаимодействие.
• Стадия 3 (Расширенная). С точки зрения инфраструктуры ЭП – обеспечивается доступ граждан и межведомственное взаимодействие. С точки зрения процессов – реализуется расширенный электронный документооборот (включение в процессы внешних участников, создание порталов самообслуживания для граждан и бизнеса, автоматическая генерация исходящей  персонализированной корреспонденции, интеграция внешних и внутренних систем, расширенная безопасность

Основные преимущества «дорожной карты»:

• Последовательная и экономически эффективная стратегия
• Получение преимуществ при переходе на каждую стадию
• Построение фундамента для последующего развития

Обеспечиваемые улучшения на уровне инфраструктуры:

• Хранение документов
• Защита докумнетов
• Интеллектуальные возможности
• Автоматизация и виртуализация

Обеспечиваемые улучшения на уровне процессов:

• Оптимизация процессов
•  Интеграция процессов и систем
• Организационные улучшения
• Управление всеми видами документов и неструктурированной информации
• Информационная инфраструктура

Ключевые улучшения:

• Повышение качества государственных услуг
• Снижение объемов  ручной неквалифицированной работы
• Управление процессами и прозрачность
• Повышение производительности и скорости процессов
• Уменьшение затрат на хранение бумаги