23 февраля 2010 г.

Э-Правительство. S01E01. «Системный проект». P02. Верните деньги!!

Как я и обещал, второй пост первого эпизода я посвящаю развернутой критике «системного проекта». Публикуемый ниже текст обнаружился в блоге уже цитировавшегося ЖЖ-пользователя ahnen_erbe, в посте «Отнюдь, сказал Нарышкин...».
Сначала я планировал привести текст замечаний к «системному проекту» без собственных комментариев. Но начав их читать, я решил перепроверять каждое замечание, сверяясь с исходным текстом «системного проекта». В результате обнаружилась масса «ляпов» и неаккуратностей, которые почему-то не были отмечены в замечаниях. Причем, все эти «ляпы» обнаруживались легко, без долгого штудирования текста – практически «методом тыка». А это могло означать только одно – в «системном проекте» необнаруженных (или просто – неотмеченных в замечаниях) проблем и недостатков в разы (если не на порядки) больше. Мимо некоторых из этих недостатков я не смог пройти, не высказавшись. Поэтому под некоторыми из исходных пунктов замечаний все-таки появились мои комментарии – все их я обозначил собственными инициалами (А.Б.).

Как всегда, выделения жирным шрифтом в исходном тексте мои. Я старался отмечать таким образом только наиболее острые моменты и критические замечания. Хотя некоторые абзацы впору было бы целиком выделить не просто жирным, а двойным жирным шрифтом (хотя такой и не существует в природе).

И не могу не высказаться по поводу оформления текста «документа». Меня всегда очень раздражают тексты неаккуратно оформленные, с перепутанными стилями, с кривой нумерацией частей, таблиц и рисунков. Всех этих прелестей просто в избытке в обсуждаемом «системном проекте». Возможные объяснения, что это рабочая версия, не согласованная, не утвержденная и т.п., я не принимаю. «Документ» появился в открытом доступе в то время, когда он находился на рассмотрении в нескольких ведомствах. А это значит, что из Минкомсвязи он ушел в другие ведомства именно в таком виде – непричесанном, с «ляпами», «кривизной», отсутствующим ссылочным аппаратом (ни один рисунок и ни одна таблица не пронумерованы!). Я не знаю, какие порядки в части межведомственного согласования существуют сегодня, но если бы я сам должен был согласовывать подобный «шедевр», то вообще не стал бы его читать дальше таблицы оглавления – потому что вся кривизна текста (и логическая, и оформительская) видна уже на этих нескольких страницах:
  • Заголовки разделов и подразделов, занимающие по 2-3 строки текста – это элементарное неумение кратко формулировать суть рассматриваемого вопроса
  • Присутствие на одном уровне иерархического деления текста фрагментов размером более 50-ти страниц (подраздел под «условным номером 1.4.2» на стр. 29-80) и фрагментов размером менее 1-ой страницы (4 подраздела в рамках стр. 80-83) говорит либо о неумении правильно «взвешивать» логику изложения, либо об элементарной недоработанности текста (подразделы обозначены, но до конца не прописаны)
  • В таблице оглавления присутствуют непронумерованные пункты – это значит, что и стили «Heading» используются криво, и правила формирования самой таблицы оглавления не откорректированы должным образом
  • В таблице оглавления неоднократно встречаются «перекосы» нумерации (4 элемента с номером 1.4.2, 4 элемента с номером 4.3.2, 4 элемента с номером 4.4.2, 6 элементов с номером 4.5.2, 9 элементов с номером 5.3.2 и т.д. …)
  
Замечания к документу
«Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства»

  1. Предмет Системного проекта (далее Проект) – создание и эксплуатация инфраструктуры электронного правительства (ЭП).
  2. Важнейшее для Проекта понятие «инфраструктура ЭП» в документе не определено. На стр. 7 указано, что в ЭП выделяются инфраструктурные компоненты, которые должны выполнять какую-либо инфраструктурную функцию. Что такое инфраструктурная функция, остается неизвестным. Далее говорится о формировании современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры. В каком соотношении находятся инфраструктура ЭП и ИКТ-инфраструктура, не установлено. Чуть ниже на той же странице указывается, что «Отнесение какой-либо государственной функции к инфраструктурной не может быть полностью формализованным и однозначным». Что такое инфраструктурная государственная функция и как она соотносится с инфраструктурой ЭП и инфраструктурой ИКТ, нигде не сказано. Таким образом, на первых страницах документа сформулированы положения, которые не дают возможности в дальнейшем четко ответить на вопрос: «Что следует делать для успешного создания и эффективной эксплуатации инфраструктуры ЭП?». Читателям остается догадываться, что такое инфраструктура ЭП для авторов Проекта.

Далее на той же стр. 7 указывается, что «Базовая классификация информационно-технологических и коммуникационных компонентов электронного правительства, как было установлено в разделе 1.6, включает:
  • Ведомственные и межведомственные прикладные (функциональные) информационные системы.
  • Инженерную инфраструктуру (телекоммуникационные и аппаратные мощности).
  • Информационно-технологическую инфраструктуру электронного правительства (образованную совокупностью инфраструктурных информационных систем).»
Из сказанного остается неясным, как в Проекте соотносятся между собой компоненты системы ЭП и инфраструктура ЭП, что не дает возможности вести успешные работы по созданию ЭП. Более того, если посмотреть на раздел 1.6 «Основные принципы формирования электронного правительства (политические, финансово-экономические, технологические)», то мы обнаружим, что упомянутая Базовая классификация в нем отсутствует.
Таким образом предмет системного проекта оказался по существу не определен.

А.Б.: Одним из очень серьезных недостатков в части логического построения текста всегда считаются необоснованные ссылки «вперед по тексту», т.е. упоминания, как об уже известных читателю, каких-то положений, фактов и т.п., которые в документе расположены гораздо дальше первых ссылок на них. «Системный проект» не только весь пронизан такими «ссылками вперед» (что косвенно может указывать на то, что документ не разрабатывался в нормальной логической последовательности, а «лепился» из кусков, надерганных из разных - и зачастую разнородных – текстов).
Первая такая «ссылка вперед» (на раздел 1.6)  встречается уже на первой содержательной странице анализируемого текста. Причем, это не просто «ссылка вперед», но и «ссылка в пустоту» - в том разделе, на который делается ссылка, нет того текста, который предположительно там должен быть (исходя из логики ссылки).
Зато искомый текст (базовая классификация информационно-технологических и коммуникационных компонентов электронного правительства) обнаруживается … в подразделе 5.1 (хотя и там, откровенно говоря, эта классификация определена более, чем криво…). Подобный перекос подтверждает ранее высказанную гипотезу про «копипастинговый» метод разработки документа.
  1. В представленном Системном проекте целевые показатели и система мониторинга описываются в двух разделах – в разделе 4 «Направление 1. Предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде» и в разделе 10 «Управление формированием и эксплуатацией инфраструктуры электронного правительства: организационные механизмы, обеспечивающие планирование, реализацию и контроль результативности формирования и эксплуатации инфраструктуры электронного правительства». При этом, представленный материал в значительной степени повторяется в обоих разделах, т.о. фактически общая система целевых показателей и мониторинга реализации Системного проекта сводится к таковой по первому направлению реализации Системного проекта (из 6).
По существу представленной системы целевых показателей и мониторинга реализации Системного проекта можно высказать следующие замечания:
  • Система целевых показателей и мониторинга реализации Системного проекта в какой-то степени проработана только для одного из шести направлений реализации Системного проекта. По остальным направлениям практически нет целевых показателей и предложений по организации системы мониторинга, что существенно затрудняет контроль за реализацией проекта.
  • Далеко не все представленные в Системном проекте целевые показатели приведены с целевыми значениями (см. стр. 419-420 с показателями без целевых значений). Целевые значения приведены только по переводу государственных услуг и контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти в электронный вид, а также по приведению учетных систем в соответствие с требованиями.
  • Методология измерения предлагаемых показателей не разработана, при этом не запланировано специальное мероприятие по разработке и реализации системы мониторинга.
  • Представленные в Системном проекте предложения по организации мониторинга недостаточно проработаны и отличаются противоречиями. В нескольких местах говорится о необходимости проведения мониторинга и публикации его результатов независимыми организациями: «Мониторинг качества и доступности государственных услуг должен осуществляться организациями, независимыми от органов государственной власти, и публиковаться ими без предварительного согласования с органами власти». Указанное предложение нуждается в разъяснении – учитывая дороговизну процедур мониторинга, кто будет осуществлять его финансирование и проведение «независимыми организациями» и т.п.?
Вывод: система целевых показателей и мониторинга реализации Системного проекта не проработана, в этой части проект требует существенной доработки.

А.Б.: Система целевых показателей и мониторинга реализации Системного проекта, безусловно, является одним из критически важных вопросов в стратегии электронного правительства (не случайно этому была посвящена – судя по названию доклада - значительная часть выступления на президентском Совете г-на Реймана). К сожалению, из-за недостатка времени на детальный анализ текста «системного проекта», а также из-за угрожающих размеров, которые приобретает данный пост, я не буду сейчас ничего писать по этому вопросу. Но я обязательно вернусь к нему в одном из следующих «сериальных» постов.

  1. Общим недостатком работы является полное отсутствие требования привязки государственных услуг к жизненным ситуациям. Такое требование является практически общеупотребительным в международной практике, поскольку оно значительно повышает эффективность предоставления государственных услуг, особенно в электронном виде. Привязка государственных услуг к жизненным ситуациям создает условия для оценки деятельности органов государственной власти, оказывающих государственные услуги, по результату.

  1. В разделе 1.7 дано определение системного проекта формирования электронного правительства (но не инфраструктуры электронного правительства, что является предметом документа) как «совокупности взаимоувязанных мероприятий и их организационного, технологического, нормативного и методического обеспечения, в совокупности позволяющих осуществить перевод выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг гражданам и организациям в электронный вид». Далее дается развернутое перечисление тех элементов, которые должен включать в себя системный проект. К сожалению, это перечисление не содержит ключевых вопросов целеполагания и определения целевой архитектуры электронного правительства. Кроме того, практически сразу же после данного перечисления авторы подробно описывают «основные направления» системного проекта, которые не совпадают с только что перечисленными и не содержат большинства элементов, признанных обязательными самими же авторами.

А.Б.: Раздел 1.7 занимает всего 3 страницы текста. Но по количеству «ляпов» он может смело претендовать на абсолютное первенство. Начнем с того, что в документе, называющемся «Системный проект … (бла-бла-бла)», само определение термина «системный проект» впервые (не считая титульного листа) появляется на стр.87 (!). Если опубликованный в интернете текст действительно является драфтом системного проекта, то определение назначения этого документа и описание его структуры должны были бы присутствовать на первых содержательных страницах – практически сразу после оглавления. Правда, чтение раздела 1.7 наводит на мысль, что рассматриваемый «системный проект» как раз таки системным проектом и не является – просто потому, что в этом «системном проекте» нет практически ничего из того, что в нем должно быть согласно описанию, приведенному на стр.87-88, и повторенному с небольшими вариациями еще раз через пару абзацев на той же стр.88.
Может, и правда перед нами не системный проект, а «некая аналитика», как об этом тексте на президентском Совете высказался представитель ВШЭ (я цитировал текст CNews с этим высказыванием в своем прошлом посте)?
Но даже если и так, т.е. мы читаем и критикуем не сам системный проект, а сопровождающую его «аналитику» (за которую заплачено из бюджета – на минуточку! – 50 млн рублей!), то почему эта «аналитика» больше похожа на студенческий реферат, состоящий из надерганных из интернета кусков текста, которые даже по смыслу (если он там вообще присутствет) плохо между собой стыкуются?

То, что со смыслом и логикой у авторов «системного проекта» (или «аналитики»?) дела обстоят крайне неважно, демонстрирует тот факт, что в разделе 1.7 несколько раз перечисляются разные вариации «основных направлений создания электронного правительства»: сначала в количестве 6-ти штук (в начале раздела 1.7, стр.87), потом – в количестве 4-х штук (в конце стр.88 – это первые четыре позиции из ранее приведенного перечня в 6 направлений), и потом еще раз в количестве 4-х штук (стр.89-90, сразу после предыдущего перечня) – с несколько измененными названиями и с попыткой их детализировать.
Кстати, весь «системный проект» как раз таки содержит попытку описания (по другому это нельзя назвать, да и «попытка» - это скорее комплимент авторам текста) именно 6 (шести) «основных направлений».

  1. В части создания инфраструктуры Проект выделяет 6 направлений:
a. Предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде
b. Информационно-технологические инфраструктуры электронного правительства.
c. Обеспечение эффективности бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации
d. Обеспечение доступности услуг электронного правительства для граждан и организаций
e. Взаимодействие федерального, регионального и муниципального уровней электронного правительства
f. Публичные (бюджетные) услуги

Если предположить, что инфраструктура в Проекте включает технологическую инфраструктуру и инфраструктуру услуг ЭП, то остается неясным как эти две сущности соотносятся друг с другом, а также как в инфраструктурном аспекте рассматривать, например, «Обеспечение эффективности бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации». В разделах 4-9 ответа найти не удалось.

  1. В разделе 1.7 описание «основных направлений» в значительной мере неадекватно.
Так, в Направлении №1 (Порядок перевода оказания государственных услуг и выполнения государственных функций в электронный вид) перечислены только некоторые подготовительные мероприятия, и вообще не упомянуты мероприятия по собственно переводу.

В Направлении №2 (Создание необходимых для выполнения административных процессов в электронном виде информационно-технологических инфраструктур) все содержание сводится к определению понимания «инфраструктуры» (повторяющему ранее данное) и пожеланию выдвинуть специальные требования, обеспечивающие возможность регламентированного автоматизированного обмена данными в электронном виде. Ни одного мероприятия по созданию необходимых систем и в этом направлении не упоминается (кроме определения сроков их создания). Не упоминается даже создание перечня необходимых инфраструктурных компонентов. При этом авторы и здесь, и вообще выносят за скобки такие важные моменты, как создание организационного, нормативного правового и методического обеспечения функционирования информационно-технологической инфраструктуры. И как авторы собираются заниматься «выявлением ключевых инфраструктурных компонентов» без предварительного проектирования архитектуры электронного правительства?

В Направлении №3 (Управление формированием электронного правительства) ничего не говорится об организации управления данным процессом. Данное направление сводится к описанию и нормированию жизненного цикла информационных систем, утверждению типовой ведомственной целевой программы информатизации (в отсутствие архитектуры, планирования и координирующей деятельности это фактически закрепит узковедомственный подход к информатизации), а также пожеланиям по методическому обеспечению госзакупок в области информатизации и формированию системы учета закупленных информационных систем. Ни слова не сказано ни о целеполагании, ни о координации, ни об управлении процессами.

В Направлении №4 (Повышение доступности сервисов ЭП для граждан и организаций) предусмотрено единственное мероприятие: разработка комплекта проектов нормативных правовых актов, создающих благоприятные условия для развития сектора ИКТ и повышению доступности электронных сервисов государства для граждан. Очевидно, что для обеспечения доступности государственных услуг явно недостаточно только развития сектора ИКТ. Перечисленные меры явно неполны (кроме нормативного правового обеспечения, необходимо техническое, организационное, кадровое обеспечение, а также информационное обеспечение в форме пропаганды и продвижения использования электронных государственных услуг). Кроме того, от системного проекта можно было ожидать если не перечня необходимых нормативных правовых актов, то хотя бы детализированного перечня направлений, в которых они должны приниматься.

А.Б.: Я про раздел 1.7 уже достаточно подробно написал выше, в своем комментарии к пункту 5 замечаний. Могу только добавить к ранее написанному, что авторы замечаний к «системному проекту» нашли очень хорошее определение не только для раздела 1.7, но и для всего «документа» - НЕАДЕКВАТНЫЙ.

  1. В разделе 1.6 Проекта указывается: «Построение электронного правительства требует обеспечения методологического и технологического единства реализуемых решений в масштабе всех ведомств, регионов и уровней управления. С учетом сложности и комплексного характера возникающих задач необходимо целенаправленно использовать архитектурный подход, как основу методологии развития современных компьютеризованных организаций», Однако, кроме этой декларации, нигде в тексте документа не удалось обнаружить результатов практического применения архитектурного подхода. В частности, не определены архитектурные представления, которые должны быть использованы при создании ЭП, не описана ни одна модель, отвечающая хотя бы одному из этих представлений, или хотя бы принципы выбора или формирования таких моделей. Нет рекомендаций по вопросам увязки между собой федерального, регионального и муниципального уровней архитектуры ЭП. Более того, при перечислении составляющих единой архитектуры электронного правительства в их число включены элементы, не относящиеся к архитектуре (принципы классификации и формирования, методики описания и разработки электронных государственных услуг, принципы создания прикладных информационных систем) и не включены архитектуры деятельности, прикладных информационных систем, технологическая архитектура и архитектурные аспекты данных (есть только упоминание общих данных и метаданных), взаимодействия и информационной безопасности. Из документа следует, что в настоящее время архитектура электронного правительства авторами не разработана и в дальнейшем не используется, что делает совершенно бессмысленной всю остальную работу (невозможно строить без плана).
  1. Термины и определения, данные в разделе 2, не упорядочены. Многие из них содержат ошибки (так, полномочия определены как права на совершение хозяйственных операций – таким образом, полномочия органов государственной власти, например, по установлению правомочности гражданина при выборах не подпадают под это определение). Государственные услуги определены как функции органов исполнительной власти, что не точно (например, не определено, чем они отличаются от других функций). Совершенно неадекватно определение доступности государственной услуги. Каналы взаимодействия определяются как способы взаимодействия, что далеко не одно и то же. В определении толстого и тонкого клиента полностью отсутствует логика (толстый клиент определяется как «пользовательский агент...», в то время как тонкий клиент – как «способ организации взаимодействия...»).

А.Б.: Терминология – это вообще отдельная песня в «системном проекте». Сейчас не стану на этом останавливаться, но может быть, как-нибудь… А то давно я уже постов с тегами «Прекрасное» (что в моем блоге имеет вполне определенный смысл) не писал :)

  1. В разделе 3 перечень основных направлений отличается от данного в разделе 1.7.
Направление 1 (Предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде) фактически представляет собой классификатор этапов формирования электронного правительства, построенный на основе известного классификатора ООН. Этот классификатор, разумеется, не является ни перечнем необходимых мероприятий, ни программой действий: в нем перечисляется целевое состояние оказания государственных услуг в электронном виде для каждого этапа, но не указаны ни способы его достижения, ни сроки, ни ответственные органы, ни потребность в ресурсах.

В Направлении 2 (Информационно-технологические инфраструктуры электронного правительства) некорректно определяются средства доступа к электронным услугам как информационные системы. В составе информационно-технологических инфраструктур авторы видят только электронные учетные системы, инфраструктуру обеспечения юридической значимости данных, представленных в электронном виде, и инфраструктуру обеспечения электронного взаимодействия. Ни разу не упомянуты инфраструктура поддержки административных процессов, ключевая для данного направления, и финансовая инфраструктура. Текст очень неконкретен, предложения по мероприятиям отсутствуют, задачи поставлены невнятно, при этом приоритеты задач вызывают сомнения. Нигде не упомянуто важнейшее для данного раздела нормативное правовое обеспечение.

Направление 3 (Обеспечение эффективности бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральным органами исполнительной власти РФ) предусматривает меры, которые неизбежно приведут к снижению такой эффективности: в качестве типового инструмента управления расходами предлагается использовать ведомственную целевую программу. Очевидно, что в отсутствие архитектуры, координации и планирования, с учетом существенно межведомственного характера предоставления большинства государственных услуг, это не может быть эффективным инструментом. При этом авторы ни слова не говорят о крайне назревшей необходимости изменения межбюджетных отношений при создании информационно-технологической инфраструктуры, о необходимости межведомственных и государственных целевых программ, о нормировании расходов на каждый элемент жизненного цикла информационно-технологических решений и т.п.

Направление 4 (Обеспечение доступности услуг электронного правительства для граждан и организаций) не содержит ничего, кроме определения ряда терминов, при этом иногда не совпадающего (!) с определениями, данными в разделе 2 (см. определение доступности государственной услуги на стр. 92 и 107). Вызывает также недоумение выдвижение требований к потенциальным пользователям электронного правительства (и заявление о том, что эти требования могут быть повышены по мере развития электронного правительства) – на фоне того, что в разделе 1 в качестве требований к электронному правительству присутствует повсеместная доступность.

Направление 5 (Взаимодействие федерального, регионального и муниципального уровней электронного правительства) содержит ряд ошибок, в частности, в перечне отраслей с преимущественным или значительным государственным участием (стр. 110). Так, социальная защита является компетенцией государства, а не отраслью. В перечень почему-то включена почта – единственная из видов связи, и т.д. Что важно: авторы ни словом не упоминают необходимость существенной переработки действующего законодательства о разграничении полномочий между органами государственной власти разных уровней и местного самоуправления, а также в области межбюджетных отношений, без чего невозможно обеспечить взаимодействие органов власти разных уровней при создании инфраструктуры электронного правительства и оказании государственных услуг в электронном виде.

Направление 6 (Публичные (бюджетные) услуги) предоставляет собой классификатор информационных систем бюджетной сферы и не содержит никаких указаний на цели, задачи, программы, мероприятия, ресурсы, сроки, ответственных и т.д.

А.Б.: Я взял на себя смелость внести небольшие технические поправки в цитируемый мной текст замечания 10 (исправил номер раздела, где ранее тоже определялись основные направления, и номер Направления 2). По сути же, добавлять что-то к приведенным замечаниям не требуется – и так каждое звучит, как приговор авторам «системного проекта» (жаль, до реальных приговоров дело не дойдет).

  1. Содержание разделов 4-9, которые содержат развернутое описание направлений работ по созданию инфраструктуры электронного правительства, не позволяет перейти непосредственно к работам по реализации проекта ЭП. Например, при описании направления 2. «Информационно-технологические инфраструктуры электронного правительства» указано, что «В состав информационно-технологических инфраструктурных компонентов электронного правительства входят необходимое для их эксплуатации программное и аппаратное обеспечение; нормативные правовые акты; кадровое, финансовое обеспечение, а также методические материалы». В мировой практике создания систем ЭП системы обеспечения и целевые системы четко разделяются, неясно, что заставляет авторов Проекта их смешивать. Сами инфраструктурные компоненты в тексте Проекта не выделены, а указаны направления деятельности по их созданию, а именно:
  • Выявление ключевых инфраструктурных компонентов
  • Классификация ключевых инфраструктурных компонентов, определение их подведомственности
  • Определение общих и специфичных для отдельных инфраструктурных компонентов требований.
  • Определение сроков создания ключевых инфраструктурных компонентов
  • Порядок отнесения ведомственных информационных систем к системообразующим учетным системам.
  • Определение общих требований к системообразующим учетным системам.
  1. Конкретные рекомендации по осуществлению этой деятельности, критерии и порядок отнесения компонентов к ключевым в проекте отсутствуют. Почему в этом фрагменте такое внимание уделено учетным системам, неясно. При этом в описаниях содержится множество ошибочных утверждений и упущений (см., например, перечень видов учетной деятельности, в который не вошли учет и регистрация имущественных прав, кроме недвижимого и движимого имущества – а авторские права? А личные неимущественные права? Более того, авторы отнесли регистрацию права на ношение оружия к регистрации движимого имущества). Некоторые подразделы имеют отдаленное отношение к системному проекту инфраструктуры электронного правительства (например, 4.4.2).

А.Б.: Почему так много в «системном проекте» написано про учет? Да потому что было откуда копипастить! В материалах старой версии ФЦП «Электронная Россия» вопросам учета посвящен текст размером более 100 страниц, «авторство» которого принадлежит одному из «разработчиков» текста нынешнего – ГУ-ВШЭ. Не выбрасывать же то, что раньше не пригодилось…

  1. В Проекте недостаточно внимания уделено необходимости доработки нормативной правовой базы. Ни в одном из пунктов подраздела 4.3.2, в частности, не упомянуты требуемые изменения нормативных правовых актов. Складывается впечатление, что авторы не придают этому аспекту необходимого значения. В тех случаях, когда встречаются требования к изменению нормативной правовой базы, нигде не упоминается необходимость установления не только прав и обязанностей сторон, участвующих в предоставлении государственной услуги, но и их ответственности. В частности, переход на предоставление государственных услуг в электронном виде (и информатизация государственных учреждений) неизбежно приведет (и, по некоторым данным, уже кое-где приводит) к серьезным злоупотреблениям. Поэтому необходимо установить уголовную ответственность государственных гражданских служащих за несанкционированное копирование, распространение, изменение, внесение и уничтожение данных в государственных информационных системах.
  1. Вследствие отсутствия архитектурного подхода, отсутствия анализа взаимосвязей между объектами исследования, фрагментарности данный Проект не носит системного характера (и вследствие этого не может считаться Системным).
  1. Общим недостатком Проекта является крайняя неконкретность и при описании предмета, и при рекомендациях. Так, нигде не предлагаются конкретные мероприятия, конкретные информационные системы, конкретные сроки, ответственные, потребные ресурсы и т.п. Предложения авторов находятся на уровне пожеланий. Очень слабо также целеполагание. Всё это дает основания утверждать, что данный документ не является проектом в общепринятом смысле этого слова.
  1. Другой недостаток документа – повсеместная путаница с терминологией, широкое употребление авторами терминов, не определенных нигде в тексте и не являющихся общепринятыми, жаргонизмов («границы органов власти», «инфраструктура общих данных», «интеграционный брокер», «оркестровка, хореография» применительно к сервисам инфраструктуры интеграции информационных систем). Кроме того, часть текста написана в жанре журналистской публицистики (например, стр. 446-447, 449 и др.): «Инача – снова химеры, грабли уже известны», «Как бы за кулисами стоит пушка, из которой можно отправить Мюнхгаузена на луну» и др.
А.Б.: Весь так называемый подраздел 12.1 (стр. 444-453) – это явно чья-то «размышлительская» статья, непонятно зачем вставленная в текст «системного проекта». Похоже, что нужно было закрыть объем к сроку, а нормальный текст (хотя «нормальный текст» применительно к рассматриваемому «системному проекту» - понятие, недостижимое, как горизонт) «авторы» (теперь буду и их писать в кавычках – так правильнее) написать не успевали – вот и скопипастили, что было под руками.
Вообще, происхождение многих больших текстовых кусков «системного проекта» меня весьма заинтересовало. Совершенно очевидно, что они не писались с нуля, а копировались откуда-то в готовом виде (иногда – с незначительными модификациями). Я запланировал для себя своеобразный «творческий поиск» - постараться найти первоисточники, послужившие основой для многих мест в «системном проекте». Думаю, что очень далеко искать не придется :).
Отдельный пост я планирую посвятить языковому стилю «системного проекта» - если вообще можно говорить о стиле применительно к столь неряшливо собранному тексту.

  1. Документ содержит значительное количество повторов: авторы копировали и вставляли текст из одного раздела в другие целыми страницами. Примеры: стр. 9 и стр. 11; стр. 17 и стр. 156; стр. 154 и стр. 159; стр. 168-169 и стр. 175-176. Текст со стр. 169-170 повторяется даже дважды: на стр. 174 и стр. 313. В конце документа в сжатом виде повторяется информация о месте России в международных рейтингах, подробно приведенная в разделе 1, и т.д.
А.Б.: Я думаю, что авторы замечаний нашли далеко не все места в «системном проекте», где тексты дублируются и «троируются». Не думаю, что это делалось ради увеличения объема «системного проекта». Скорее всего, разные «копипастеры», готовившие разные куски «системного проекта», использовали в качестве первоисточников одни и те же тексты – а вычитать все 460 страниц никто из «авторов» не удосужился.

  1. В документе имеется много текста, который не имеет прямого отношения к рассматриваемой проблеме и должен был бы быть либо исключен, либо вынесен в приложения. Так, на стр. 29-80 приводится отчет о социологическом опросе граждан по поводу удовлетворенности предоставлением государственных услуг, в то время как было бы достаточно привести только его выводы (тем более, что они полностью повторяются на стр. 369). На стр. 387 приведены совершенно излишние и общеизвестные сведения о категориях поставщиков оборудования для создания Call-центров. Совершенно не очевидна необходимость размещения в системном проекте инфраструктуры электронного правительства раздела 4.8 «Кейс-стади по 10 ключевым услугам (функциям)», содержащего 32 страницы совершенно неинформативных таблиц. Не бесспорна также целесообразность включения в этот Проект «Результатов анализа выборки государственных услуг» (стр. 194-276). На стр. 412-413 курсивный текст (правовая справка) не имеет никакого отношения к предыдущему тексту, и невозможно понять, зачем он туда вставлен. Совершенно необъяснимо, почему авторы из всех мер по снижению административных барьеров в области информационно-коммуникационных технологий уделяют столько внимания упрощению распределения радиочастотного ресурса (стр. 82 и 389-390), в то время как именно этот административный барьер влияет на доступ к электронным государственным услугам в наименьшей степени.
  1. Раздел 8.2 «Принципы субсидирования субъектов РФ» не содержит ничего, кроме заголовка.
  1. Авторы в некоторых случаях демонстрируют досадное незнакомство с текущим положением в области, о которой пишут. Так, они имеют очень слабое представление о характере и причинах проблем, возникающих при учете факта оплаты гражданином платежа, необходимого для получения государственной услуги. На стр. 324-330 авторы рассуждают о схемах данных, но из текста следует, что они плохо понимают, что это такое (в частности, там встречается следующая фраза: «Обобщенные схемы, представляющие собой стандартизованные языки описания для специфической предметной области...», из которой следует, что для авторов схемы данных – это языки). На стр. 321-322 авторы делают попытку описать инфраструктуру обеспечения совместимости государственных информационных систем, на ходу изобретая понятия, давно существующие и используемые на практике, при этом в перечне инфраструктурных компонентов сваливают в кучу объекты из совершенно разных областей (забыв при этом об информационно-технологических компонентах). В других случаях авторы высказывают неверные или сомнительные положения (например, стр. 446-447). По всему тексту содержится большое количество утверждений, которые вводят в заблуждение или могут привести к неэффективности принимаемых на их основании решений. Например, на стр. 415 предлагается предоставлять частным информационным системам пакетный доступ к открытой информации электронного правительства. Такое ограничение никак не обосновано (и правомерность его необъяснима). Там же предлагается организовать конкурсный отбор и ротацию частных информационных систем для предоставления им доступа к открытой информации электронного правительства. Это мотивируется необходимостью не допускать необоснованных рыночных преимуществ одним участникам рынка перед другими. Вместе с тем, очевидно, что для такой цели проще и эффективнее использовать механизм конкуренции, когда доступ предоставляется любому количеству частных информационных систем, которые соревнуются друг с другом путем повышения качества и снижения цены услуг. Подобных странностей в документе сотни, и содержатся они почти на каждой странице.
Таким образом, можно сделать вывод, что Проект требует существенной переработки на основе целенаправленного, планомерного использования архитектурного и системного подхода. Такого рода Проект должен, помимо деклараций, содержать конкретные рекомендации по формированию именно инфраструктуры, а не описывать перечень сервисов, выбор которых обоснован ссылкой на единственный отчет ГУ-ВШЭ. При этом само понятие услуги электронного правительства должно быть полностью и недвусмысленно раскрыто, что совершенно отсутствует в Проекте. В проекте должны быть выделены, четко описаны и закреплены понятие инфраструктуры ЭП и архитектурные представления, используемые при создании системы ЭП в нашей стране, а также принципы описания этих представлений в разрезе услуг, предоставляемых как между различными уровнями архитектуры ЭП, так и внутри этих уровней.

Проект в существующем виде не может быть использован при создании и эксплуатации инфраструктуры ЭП.

А.Б.: Мой заключительный комментарий (очень короткий и не вполне цензурный – но иначе не могу). Само по себе чтение замечаний к «системному проекту» удручает, но не более того – мне приходилось читать и более объемные и жесткие перечни недостатков. Когда же начинаешь смотреть сам текст «системного проекта» (или «аналитики» - не суть важно), то хочется взять автомат, прийти к «авторам» и, глядя им прямо в глаза твердо и четко  сказать: «ВЕРНИТЕ ДЕНЬГИ, СУКИ!»
  

2 комментария:

  1. Альберт, добрый день,

    Второй день получаю адское наслаждение, читая Ваш "разбор полетов". У меня тоже руки чешутся кое-чего написать "авторам" по поводу их представления о российском делопроизводстве.:))

    Я сейчас как раз занимаюсь изучением аналогичных американских материалов, так у них в такой концепции перечислены все, кто к ней "лапу прикладывал", чтобы, как наш Петр Первый писал "...дабы дурь каждого видна была". Может быть и нам попросить авторов на сцену?

    Ещё раз большущее спасибо. С нетерпением жду продолжения. :)

    ОтветитьУдалить
  2. Наташа, увы - это не "разбор полетов" :(
    Это просто очень развернутый вариант выплескивания досады, которую коротко можно уместить в две хорошо известные фразы - "Не могу молчать" и "За державу обидно".

    Больше всего убивает то, что я знаю, КАК НУЖНО писать правильные стратегические документы (сам регулярно занимаюсь такой работой). Знаю, что за ГОРАЗДО МЕНЬШУЮ сумму можно было нанять "больших консалтеров", которые хотя бы внешне сделали бы документ-"конфетку". А то, на что приходится смотреть - детский сад, штаны на лямках...

    Конечно, я мог бы написать замечаний/разбора и гораздо больше, и гораздо полнее по охвату исходного текста. Но с какого перепуга я буду это делать в режиме бесплатного добровольца, когда "авторы" распилили 120 (!) миллионов. Воистину - у чиновников нет ни совести, ни стыда. Ни мозгов - чтобы понять, что такую лажу увидят (и поймут, что это именно лажа) даже неспециалисты.

    Короче говоря, буду заниматься компиляцией фактов и язвительными комментариями. Хоть душу отведу...

    ОтветитьУдалить